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奇平视点:政务如何应用技术

2002-11-24 eNet&Ciweek

  姜奇平

  【eNet硅谷动力专稿】电子政务应用技术,离不开电子政务产业化。

  最近,参加了金蝶ERP软件K3.NET的活动。中间,一个凑热闹的问我,“电子政务为什么没有ERP?”把我问得一愣。我还真被问住了,是呀,电子政务为什么没有ERP,过去还真没有注意过这个问题。我们还可以补充问一句,EB(电子商务)软件有巨无霸SAP,为什么没有出现EG(电子政务)软件的SAP呢?

  电子政务,固然重在政务。但政务方面的许多事情,厂商说了不算。厂商能够做的,只能是把自己的事情,也就是电子政务中的“电子”,也就是技术应用,尽量搞好。

  现在电子政务的技术应用搞好了吗,单从“电子政务为什么没有ERP”这个怪问题的答案中,我们就可以发现当前电子政务技术应用中的问题:孤立的硬件设备有了,但系统的硬件平台还没有形成;孤立的应用软件有了,但系统的管理平台还不见踪影。电子政务带动信息化,靠什么?单从技术应用这一个环节来看,不是靠“商品级”的一大堆零碎,而是靠“资产级”的系统的成熟。而技术系统平台的成熟,必须靠产业化发展来实现。

  在这方面,要破除一个误区,觉得政务动不得,电子也将系统地无所作为。我认为,政务应用技术,只要从基础管理这个意义上的“政务”入手,抓住政府与企业在加强基础管理上的相通处,循序渐进,同样可以在系统级大有作为。这是电子政务产业化的关键。

  当前,从全球电子政务发展情况看,形成硬件技术系统的条件相对好一点,而最大的空白,来自软件系统管理平台。所以我们这里重点谈谈这个问题。这个领域,是最后一个未开垦的处女地。从中足可以产生收购微软公司的新的软件巨无霸。SAP公司当年的机遇,正在更大规模上重现。一个价值亿万的大蛋糕,正在向人们招手,对电子政务产业化的这个机遇,中国人感不感兴趣?

  从“政务”看“电子”产业化的可行性

  抓住公共管理与商业管理的共性是前提

  从应用层面看,政府与企业是绝然不同的两种组织,有完全不同的应用需求,政府管理与企业管理有本质的不同,一个是公共管理,一个是商业管理。

  但在更抽象的系统层面看,二者却有一定意义上的共性,都是一种分层组织结构。比如,制度经济学就不强化政府与企业的区分,认为二者在都是“分层组织”这一点上,是一回事。与这种共性不同的,只有市场,因为市场是不分层的,是另一种组织方式。

  既然政府与企业,在组织的最抽象的系统层面,有这种共性,就为ERP软件向电子政务的平移,提供了一线理论上的可能。而这正是国际电子政务前沿最新的潮流动向。

  眼下在美国,把电子商务和电子政务混为一谈是一种时兴的事,因为人们把商务和政务都理解为业务(BUSINESS)。认为企业和政府,在信息化上,面对的是同类的挑战,即工业化分层组织结构的信息化再造,自然在应战方式上,也有共同规律可循。

  比如,政府面对突发事件的危机处理,与企业响应快速多变的用户要求,同样要求增强组织的信息化灵敏度,对环境变化进行快速反应。再如,政府治理官僚化腐败,与企业治理中间人暗箱操作,都要求信息化提供透明化的信息数据。又如,政府提高办公和管理效率,与企业提高办公和管理效率,都要求信息化提供的技术手段。等等。

  抓住公共管理中流程与职能的区别是关键

  把电子政务的技术应用,从应用层上升到系统层的关键,我认为是深刻认识流程与职能的区别,以流程为中心设计系统,把职能交给应用。

  流程与职能的关系,就象物理学中波和粒的关系一样,相互依存,难以剥离。没有离开流程的职能,也没有离开职能的流程。这对于区分二者,就带来了认识上一定的难度。如果我们不求精确定义的话,可以大致认为,职能是业务分割载体,流程是业务联接载体,传统工业化的基础管理,重心在职能上,而信息化的基础管理,重心在流程上。工业化基础管理是个分工体系,通过分割业务,形成有明确边界的职能,优点是强化了职能,提高了局部的效率,缺点是协调成本高,整体目标容易模糊。信息化基础管理是个协同体系,通过整合业务,形成职能之间的有机联接,优点是降低协调成本,突出整体目标,使整体效率最大化,但如果忽视基础,也容易使局部的核心能力不突显。所以一般是在工业化管理基础之上进行信息化改造。

  现在电子政务要实现信息化基础管理的突出问题是,企业可以将“管理流程重组”,作为基础管理的指导思想(最典型的是中央委员张瑞敏提出的“变职能为流程”);但是,行政体制改革的主导思想,仍然是“以职能转变为核心”。从电子政务产业化发展的角度看,如何实现企业信息化管理平台与电子政务管理平台的嫁接,就成为一道理论难题。这也是当前电子政务难以形成管理软件系统平台的深层原因。我个人以为,基础管理从面向职能转向面向流程,是历史趋势、国际潮流,是或早或晚都要到来的。在这个问题上,正确的做法是尊重实践,鼓励创新,在实践检验真理的基础上总结规律,不要上来就说“不”。

  另一个方面,在流程提炼出来之后,这个流程要非常简化,非常概括,具体的业务职能,不是系统的事情,应放在应用的层面,由具体专业的人去做。否则,我们从各个局部出发,盲人摸象式地把电子政务定义成这个,定义成那个,最后什么也不是。目前,我们电子政务,有许多专用系统,这些系统之间不能实现互联互通,根子就在系统与应用不分,把职能功能,混在系统里了,结果使系统反而失去了系统的作用。

  电子政务建设最要避免的,是把应用当作系统,而把流程当作应用,那就彻底搞反了。弄不好还会强化原有体制。

  从“电子”本身的规律看电子政务产业化

  功能模块与系统平台的适当剥离是技术和产业趋势

  应用与系统的适当分离,功能模块与系统平台的适当剥离,是下一代互联网技术革命的新趋势。这一点,在管理系统软件上,也会逐步反映出来。在这次由互联网周刊具体组织的中国电子政务技术应用大会上,王志东的思想最接近这种潮流,大家可以注意一下。

  在企业信息化时代,ERP经常被当作一种应用软件。我认为,ERP如果真的死了,一定是死在这上面。ERP在新形势下,也要彻底转变观念。电子政务要充分借鉴ERP的经验教训,避免弯路。所以我们先来看看ERP的问题。当前ERP存在的问题,突出表现在,一方面企业老是认为这身衣服,不完全合身;另一方面,企业没有识别出混杂在应用中的流程思想,还是以职能为中心来操作,结果彻底失败。

  管理软件本来是一个产业,但SAP形成了一种不好的传统(当然这不怪他),把一个产业做成了一个企业,系统与应用不分。这和微软提出DOTNET策略前PC操作系统的情况有点类似。系统与应用不分的必然结果是,系统软件商处在两难之中,又想把一切行业的基本特征概括全,又想针对每个行业企业的特殊需要,无法兼顾。用户也感到别扭,我没要的功能,给了我一大堆,成本就上去了,而系统商自认为是我这个行业的规律,我还认为你总结得隔靴搔痒不到位。

  ERP软件符合下一代潮流的做法是:把信息化基础管理本身,当作系统平台,或操作系统,总结在ERP中。然后,或提供开发工具,或开放技术标准,让上下游应用厂商,把自己的应用软件,挂在ERP上面。系统越简明,越通用,接口越标准,适应面越广,就意味着应用越繁荣,定制化的效果越好,管理细节的成本越低。

  电子政务基础管理的软件化,也是如此。如果我们的路子,是收水电费搞个系统,刷茅房也搞个系统,刷茅房收水电费再搞个系统,这系统建起来就没完了,也快完(蛋)了。好的做法是,在电子政务标准体系的基础上,象SAP那样深入下去,开发出公共管理的系统软件,以此带动具体部门定制类软件业务应用的大发展。这是一个难得的机遇,也是非常考验人的挑战。

  电子政务产业“发动机”系统的技术问题

  系统是产业化的发动机,这是实践证明过的东西。有真正的系统,和没有真正系统的区别,就好比做买卖有资本和没有资本的区别一样。有了电子政务系统软件这台发动机,电子政务产业化,就会沿着“多快好省”(应用多,发展快,质量好,成本省)的路子向前发展。

  电子政务作为一种新公共管理,它的基本规律是什么,人们还在探讨之中,

  比如,它不同于金蝶ERP,不是以财务决算为核心的决策支持系统,它的效益,不是直接经济效益,这一点与商业系统有本质的区别。因此首先要对电子政务的绩效有全面的认识。这是电子政务管理软件最根本的特殊性。需要建立在对公共管理基础理论和政策进行系统深入研究的基础之上。美国新公共管理学派在警务公共服务实践中,进行了大量实证性探索,非常有意思,感兴趣的人可以找来看。

  又比如:政务系统很大程度上是依靠公文系统的流转支持的。公文主题词看起来是件小事,实际关系重大。因为不要说老百姓,就是官员本身,找一个文件规定,也难以仅靠文件标题、文件主题词为线索实现。最后只好直接问人。如果我们的系统是一个知识引擎,能够根据知识的内在逻辑,把相关内容找出来,光这一项,电子政务的水平就能提高一个档次。

  再比如倪光南老师指出的这件事:微软的.doc等文件格式已成为事实上的标准,微软的文件格式不公开,连美国也没有把.doc作为标准文件格式,而是选择了公开的.pdf和.ps格式。文件格式不公开对安全不利,也为国产Office的发展造成了很大的困难,例如目前在Linux平台上的三个国产Office——永中Office、Red Office和WPS Office,面临的一个共同难题是与微软的文件兼容,这既不合理,又无助于解决信息安全隐患。微软不配合,我们只有制订我国自己的、基于XML国际标准的文件格式标准,将来可以用这个标准来要求被采购的软件。

  我这里之所以只是举例,是因为电子政务太复杂了,以我现在认识水平,还无力去做全面逻辑概括。

  在纯技术层面上,我倒觉得最近王志东提出的一些未来平台标准有点意思,可以看一看,它包括要求系统平台做到:

  1、更高沟通效率:如,可以自由选择语音或者文字方式来交互即时信息、支持和无线通讯设备的互联、以共享的方式代替交换附件的方式,以节省时间和优化带宽、支持群组之间在线或者离线的会议功能、可以穿越防火墙直接进行数据传送、中继通讯和数据协同;

  2、全面联接信息孤岛:如,全面的信息互联体系、应用程序之间信息高度关联与复用、充分支持多样化、个性化的应用设备、实现个人应用和业务系统的统一、插件式、活页应用结构、兼容与整合外部应用;

  3、更低应用成本:如,采用对等网络的先进技术,可以支持脱机操作和分布计算、 保护客户的现有投资,充分利用了客户端资源的计算能力、 降低服务器的计算负荷和应用成本、 更强的安全性,多用户管理,应用支持与扩展能力等等。

  这里有些是专门针对企业的,只能作为参考。电子政务的ERP(其实已不是ERP而是GRP或EGRP了)太重要了太难了,如果谁做出了通用版,这个企业不是成为微软,就是成为SAP。

  电子政务产业化的市场前景与软件的机会

  根据赛迪顾问的研究,中国电子政务市场,包括电子政务软件市场,都有可能在近些年形成产业规模。

  2002年中国电子政务市场总投资将达到350亿元,比2001年增长23.4%。2002年~2004年中国电子政务总体市场年复合增长率为25.7%,按照这一速度计算,五年后电子政务市场的投资额将突破1000亿元。在政府采购中,电子政务占有重要的地位,根据财政部的数据,我国政府采购的规模2002年将达到1000亿元。如果按照赛迪顾问与财政部统计口径一致,则意味着2002年政府电子政务采购占到整个政府采购的近三分之一。

  随着政府部门软件正版化,在政府采购中软件采购比例迅速增加。2001年我国政府的软件采购额为40亿元,占我国软件总体市场的14.1%。而世界上一些国家政府的软件采购量占到软件总市场的1/3,所以今后中国政府软件采购还会有很大的增长。根据赛迪顾问的预测,未来3年中国电子政务软件应用市场规模将以33.9%的年平均增长率递增,到2004年约为百亿元。

  电子政务促进政务的事情,另当别论,光说电子政务一旦形成产业规模,对信息产业的发展,对信息化的推进,就是一大贡献。

  我的结论建议是:电子政务在技术应用上,要走抓系统,带应用的路径,这是产业化这种路子的必由之路。当前,可以考虑培育电子政务管理系统软件这个潜在龙头。

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