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奇平视点:明晰电子政务的目标模式

2002-04-16 eNet&Ciweek

  电子政务是信息社会“灵魂深处”的革命。

  电子政务有很强的阶段性,从政府网上形象展示,政府信息系统建设,到政府治道变革,电子政务在不同阶段会有不同的诉求点。那么,有没有总的目标模式呢,或者说,我们明天到底要去哪里呢?

  借鉴发达国家的经验,结合中国国情,我们可不可以这样认为:

  电子政务是公共管理从工业化的官僚制向信息化的治理制的范式转变过程。这一转变最初从公共管理技术手段的转变开始,表现为业务电子化、网络化;随后将引起公共管理目标模式、激励模式、责任模式、权力模式和文化模式的战略转变,表现为公共管理终极目的和手段间的关系,从主要依靠官僚制度下的职能分工机制,迂回疏远地联系,转向通过加强治理制度下的协调响应机制,更直接紧密地联系。最终,在先进生产力基础上,克服官僚主义,实现为人民服务的目的与手段的复归性的统一。

  在中国,这一转变存在两个特殊约束条件,一是作为工业化没有完成国家的国情,客观上要求公共管理中官僚制与治理制长期并举,而非彻底摒弃官僚制;二是作为大陆国家的环境特性,决定着中国的公共管理不会走完全私有化或单纯市场化的道路,政府和协会治理公益事业将成为未来电子政务的主流模式。

  这,可以说是从基础理论角度观察的电子政务的目标模式。基础理论的作用不在于论证政策,相反,政策的不断演进,会以事实证明某些基本原理的有效性。

  什么是电子政务:重新定义

  现有的电子政务概念,多是现实各种实践的反映。它们的合理性,主要来自它们的现实性。

  在电子政务中,“电子”与“政务”的关系,好比电子商务中“电子”与“商务”的关系一样。与现在“电子”色彩浓厚的电子政务相比,真正的电子政务,首先是“政务”,而非电子;电子政务中的“电子”,指的应当是信息化方式,而非信息化技术;指的是类似治理这样的不同于工业化管理的新的管理方式,它本身并非技术但又体现先进生产力本色。

  治理是一种本质上“电子”的、信息化的管理方式。它的“电子”特征,主要表现为这种管理方式与最先进的生产力内在地匹配。比如,电脑的并行处理和网络的梅特卡夫法则,与社会管理中的网络组织效应,是内在统一的。但治理本身,即非电子,又非网络,而是管理,是体现先进生产力要求的管理方式。一方面,治理是没有“电子”的电子政务,是政务,而非电子;另一方面,“电子”作为先进生产力的要求,潜在地存在于治理的灵魂之中。

  从这个意义上说,奥斯本和盖布勒那本公共管理名著《再造政府》中的治理主张,与TCP/IP协议,精神实质是完全一样的,区别仅在于用的是两个不同行业的术语而已。把治理当作电子政务的基础理论,是走出电子政务雾区的优化路径。这种基础理论,可以使电子政务跳出各种“工程”的局限,具有长远的价值。

  从治理角度看,电子政务的实现过程,本质上就是公共管理的再造过程。

  根据奥斯本的说法,“我们所说的’再造’,是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型,以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力,并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。”

  从工业化政务到信息化政务:基本范式的核心标志

  电子政务即政务的信息化。信息化是相对于工业化而言的。如果不存在对应的工业化的政务,就无所谓信息化的政务。电子政务就没有变革的对象。所谓公共管理的“根本性的转型”,其中“转型”是指从工业化向信息化的转变方向;“根本性”表现为它不是局部应用的转型,而是基本范式的转型。

  基本范式的核心标志是什么呢?抛开繁琐的公共管理教材的说法,转型的聚焦点,用一句话概括,是服务者与被服务者的关系,即公共产品的提供者与消费者之间的关系。它相当于经济学中生产者与消费者的关系。工业化政务的特点,是服务者与被服务者,通过中间的官僚,迂回管理;信息化政务的特点,是通过治理系统,二者直接贴近的管理。电子政务转型,改变的是公共产品的生产方式,即公共产品生产者与消费者之间的关系,从片面强调迂回,到更加注重直接。

  我们可以检验一下这种说法是否符合我们的经验:电子政务加快了政府对于民众的响应速度,减少了肠阻梗,象不象直接恋爱?利用电子政务反腐败,减少了政府和民众间“第三者”不良插足的机会,象不象直接恋爱?通过电子政务,政务信息和办事程序的透明度提高,象不象恋爱双方的直接亲和?……等等,凡是这种加强两头亲和关系的管理,都属于治理范畴。

  反过来说,工业化政务与信息化政务的最大的区别,在于它把重点放在联接服务者与被服务者的中间环节上。这类似于通过媒人谈恋爱与直接恋爱的区别。在工业化政务中,政府与民众之间的媒人就是官僚,媒人制就是官僚制,工业化政务,就是官僚化政务。需要说明,官僚制在这里并不是一个贬义词,工业化就是需要官僚制,这也是经过实践检验的真理。

  历史是发展的,有什么样的历史阶段,就会出现什么样的管理方式。工业化与官僚制是正相关的,信息化则与治理制正相关。工业化在哪里开始,官僚化就在哪里开始;工业化没有达到高潮,官僚化就不会达到顶点;而工业化在哪里完成,官僚化就会在哪里衰败。而信息化从哪里开始,治理制就会从哪里兴起。奥斯本的新书叫《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》,那是因为,在发达国家,工业化已经完成,因此以摒弃官僚制为诉求的信息化政务,自然提上的议事日程。反过来说,一个旨在实现工业化的国家,必然存在继续官僚化的客观要求。比较麻烦的是一边工业化,一边信息化的国家,它对待官僚制的态度,必然应当是矛盾的:既要利用它,发展它;又要限制它,克服它。好象得了糖尿病又得吃糖一样。中国的电子政务,恰好处在这样的时代背景下,这决定了它的目标模式将是双重的,一方面要强调转型的大方向,另一方面还不能强调过头,还要从中国国情现实出发。所以,在中国提电子政务,不应是泛泛地谈转型,而必须与利用和改造传统结合起来。否则就会欲速而不达。

  电子政务转型的标杆

  值得注意的是,奥斯本提出转型的五个杠杆,使电子政务的范式转变,有了具体的目标定位系统。

  标杆的作用,在于将基本范式变为可操作的路径。它的前提是将基本范式转化为目的和手段的关系。目的是指服务者(政府)为被服务者(民众)服务的宗旨,如“为人民服务”;手段是指服务方式,是强化中间人代理功能,还是弱化中间人代理功能。

  工业化政务主要特征是强化中间人(官僚)在政府和民众之间的代理功能,而弱化它的联接功能;信息化政务的主要特征是弱化中间人(官僚)在政府和民众之间的代理功能,而强化它的联接功能。

  对信息化政务的需求,来自工业化政务本身的缺欠。工业化政务最大的缺欠,是容易导致目的与手段的背离,或叫作异化。比如,本来是为人民服务,让两头利益最大化;结果实行起来,官僚自我膨胀,自觉不自觉倾向于让中间人利益最大化。发展到极端,腐败盛行,社会为了手段而牺牲了目的。因此,纯粹电子政务(先不考察国情因素)的核心需求,乃在于如何让目的与手段复归统一,真正实现“全”心“全”意为人民服务,不能让政府与民众之间的中间人把这两个“全”都用权贪污了。这个具体的目标模式还要再经过一层国情校正,就是充分发挥公务人员在公共管理中的积极作用,以完成工业化的社会管理任务。

  了解了以上原理,再用奥斯本的五个杠杆,就可以形成对电子政务最终目标模式的精确定位:

  第一,基于目标杠杆的核心战略(Core Strategy):这是五个杠杆中唯一定位于掌舵职能的,其它四个杠杆都是针对划浆职能的。目标杠杆的作用是,始终让手段对准目的,时刻用目的校正手段。反过来说,针对的是排除作为手段的中间人利益对目标的干扰。政府与民众基本关系的直接化表现在越过中间利益干扰而寻求最大限度的吻合。吻合的“质量控制标准”,恐怕就是我们常说的恢复“鱼水关系”。

  在核心战略上,需要避免以下误区:

  误区一,将电子政务等同于政治体制改革。电子政务的诉求,是目标的“准”,而不是目的的“对”。也就是说,电子政务是目的与手段之间的校准系统,它本身不问目的的“对”与“错”,只问手段是否精确对准目标。所以奥斯本说:“’政府再造’不是改革政治体制(change in the political system)”。不可以认为,电子政务是把西方政治体制照搬到中国,因为它根本不问体制的“对”和“错”。

  误区二:将电子政务等同于流程再造,认为政府只要象企业那样运作,就可以改进绩效。电子政务与企业信息化的一个重要不同在于,市场化的企业知道自己的目的,而官僚化的机构经常“忘记”自己的目的(宗旨),因此仅仅通过信息化改变工作流程,仍然解决不了“去功能性”(dyfunctional)的问题。质言之,光改变手段本身,不去将手段与目的“对表”,手段异化于目的的问题仍然解决不了。企业理论在政府再造中,一到这里,就帮不上忙了。

  误区三:认为政府只要在电子政务上多花钱,多干事,就能改进绩效。事实上,电子政务如果光把钱聚焦在改进手段本身上,而不是聚焦在目的与手段的校准上,如果手段本身背离了目的,一切努力只能使手段更有“效率”地偏离目的。因此要避免应用信息技术反而使工业化政务中的官僚主义固化和加强。

  第二,基于激励杠杆的后果战略(Consequences Strategy):面向中间人的工业化政务,鼓励官僚只管低头拉车,不问抬头看路。只管公共品生产,不管“市场”上是否需求。而电子政务则要坚持面向市场,需求主导,不能搞花架子,做无用功。特别要针对群众最关心的问题应用信息技术,增强为民办事的透明度和公正性。

  第三,基于责任杠杆的顾客战略(Customer Strategy):面向中间人的工业化政务,“只需对遵循公务员规章制度负责”,“几乎没有任何人被要求对结果负责”。而信息化政务“使组织直接对顾客负责”。区别在于一个是(通过规章制度等中介)间接负责,一个是直接负责。

  第四,基于权力杠杆的控制战略(Contral Strategy):通过改变决策权的位置,来调整权力手段与它的服务对象的关系。工业化政务的权力置于金字塔结构的上层,“事不关已,高高挂起”,是对官僚在工业化政务中摆放决策权位置的形象刻划。电子政务要求“将决策、回应顾客及解放问题等权力下放至对一线工作了如指掌的人员”,“转移至社区”。

  第五,基于文化杠杆的文化战略(Culture Strategy):官僚体制的文化结构是“反文化”的,意思是只承认复杂的正式规范,不承认非正式规范(也就是文化)。照章办事,是公务员行事的一般规则。当规章与现实不符或需要创新时,工业化政务经常反应迟缓。电子政务要求使雇员的价值观、行为规范、态度和期望值,能够适应创新和变化的环境,有意愿寻找新的“奶酪”。

  后四个杠杆,都聚焦于如何让手段主动去对准目的。

  要避免的共同的误区包括:

  误区四:认为电子政务就是小政府、大社会。电子政务的目标,既不是缩减政府规模(downsizing),也不是减少浪费(cutting waste),甚至也不在于提高效率(efficiency),而是提高效能(effectiveness)。关键需要弄清工业化政务与信息化政务,对公共管理的手段来说的根本区别。表面看起来,这个问题好象关系到成本与效益之比。似乎信息化的管理手段,降低了行政成本,提高了行政效益,所以提高了效率。其实不是。因为工业化的管理手段,可以达到同样的目的。这并不是信息化政务的独特之处。真正独特之处,只有通过观察成本与收益之间的微分关系,才能看出。工业化政务的效率“微分”关系是,边际成本递增,边际收益递减;而信息化政务的效率微分关系是,边际成本递减,边际收益减增——切线的斜率不同!这意味着,工业化政务提高效能,离不开管理任务与管理成本的反向制约关系,只能经过减少职能,缩小规模,节约成本等手段优化效能比;而信息化政务是通过改变管理任务与管理成本的反向制约关系本身,使之进入正反馈,来达到“既要马儿跑,又要马儿少吃草”这种奇妙的效能状态。从而从“弱化两头,强化中间”的官僚体制,转向“强化两头,弱化中间”的治理体制。这正是电子政务真正的秘密武器,是先进生产力强大之所在。它决定了信息化时代影响一国生存能力和应变能力的政务效能,为什么越来越从依赖官僚制,转向依靠治理制。

  治理是电子政务的治本之策。用孙子的话说,兵法,生死之道也。

  电子政务,说到底,就是在现有国情条件下,用代表先进生产力的原则,改进为人民服务的目标与为人民服务的手段之间的不适应,从而使公共管理系统在从工业化向信息化转型的社会环境中保持生命力。

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